政府采购市场是各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金，以合同方式购买用于满足社会公共需要的货物、工程和服务的重要场所。发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高政府采购资金的使用效益，就必须规范政府采购市场秩序。为实现党的二十大报告提出的“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”目标，需要加强对违规行为的协同治理，全面提升政府采购治理水平。
收益高、成本低是乱象之根源
2024年6月29日，国务院办公厅印发《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》（以下简称《行动方案》），针对当前政府采购领域的突出问题，开展三年行动，以“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”为工作主线，规范政府采购市场秩序。《行动方案》是对2023年11月22日财政部、公安部和市场监管总局下发《关于开展2023年政府采购领域“四类”违法违规行为专项整治工作的通知》的延续。
《行动方案》将“四类”违法违规行为列为专项整治的重点。长期以来，政府采购被视为“钱多人傻”，由此导致部分利益相关者产生违规的冲动。例如，供应商提供虚假材料谋取中标，或是与其他供应商围标串标；为限制竞争，采购人设置差别歧视条款，甚至与供应商相互勾结。此外，采购代理机构借机乱收费从中渔利的现象也时有发生。为了彻底整顿和解决政府采购领域长期存在、悬而未决的违规问题，规范政府采购市场秩序，就必须从违规收益和违规成本两个角度形成遏制政府采购违法违规行为的机制和体制。
违规收益方面，政府采购预算管理不规范，违法违规行为的预期收益高。财政性资金是公共资源，部分采购人资金使用效率和绩效意识相对薄弱，容易产生不当使用公共资金而给国家和社会造成损失的行为。传统的预算管理模式不规范，侧重合规性，重控制轻绩效，重支出轻管理，导致资金使用效率低。例如，没有细化政府采购预算，没有合理确定采购需求，造成超标准采购；财政专项资金拨付耗时长，基层预算单位“突击花钱”未从根本上改变；以收付实现制政府会计核算为基础的预算制度重支出轻绩效；专款专用的财政专项资金总量大、占比高，即使某个项目财政资金使用效率预计很低，也难以在不同项目之间合理调剂和重新分配资金。由此，违法违规行为的预期收益较高，相关人员容易形成违规冲动。
违规成本方面，政府采购监督和惩罚机制执行不到位，违法违规行为的成本低。传统的财政监督和政府审计以合规性为重点，在政府采购领域主要关注政府采购流程是否合规，而往往忽视财政资金的使用效率。
究其原因，一方面，政府采购流程合规性查处相对较为容易，为此将采购人设置差别歧视条款、采购代理机构乱收费等问题作为关注重点。例如，2024年8月，某省财政厅公布的首批6个政府采购领域违法违规行为专项整治典型案例，都是涉及代理机构乱收费的问题，包括逾期退还保证金；限制保证金缴纳的形式；未在采购文件中明确代理费用的收取标准和方式；采购文件费用设置过高；违规增收没有法律依据的投标费用，增加供应商负担；转嫁专家评审费用，增加供应商负担等。各级审计部门审计结果报告和审计工作报告中反映的绝大部分政府采购领域的问题也都是合规性问题。
另一方面，供应商提供虚假材料、供应商围标串标等违规问题查处难度极大。上述相关违规问题有些涉及采购人、招标代理机构、评审专家和供应商之间的隐蔽利益输送和钱权交易，人大、财政、审计、纪检监察等部门难以获得必要的内部信息。而且传统的运动式监管模式也难以实现持续的监督力度，意味着违法违规成本较低，容易使违法违规者产生侥幸心理。
多措并举 加强协同治理
随着2018年全面实施预算绩效管理工作的逐步推进，财政资金绩效日益受到关注。随着深化政府采购制度改革方案的逐步推进，尤其在当前财政“紧平衡”的形势下，提高财政资金使用效率、减少政府采购的违法违规问题迫在眉睫。《行动方案》虽然提出了持续开展专项整治行动，加强常态化行政执法检查，创新监管手段、提升监管效能的三项举措，但要解决政府采购领域长期存在的违法违规问题，笔者认为，还需加强对违法违规行为的协同治理。
一是进一步完善预算管理制度。为实现党的二十大提出的“健全现代财政制度”的要求，应当合理配置政府采购资金并强化监管，进一步强化政府采购预算编制，细化政府采购预算，加强财政存量资金管理，强化结转结余资金管理，常态化加强政府采购预算监管，实现多部门协同治理，将预算绩效管理理念落实到位。
二是持续推进信息公开和政策沟通。在推进政府采购法和招标投标法协调统一，提高政府采购法律法规体系的系统性、整体性、协同性的背景下，政府采购相关人员之间应不断加强政策沟通。采购人应进一步梳理和规范招标采购流程，明确不同类型采购的具体要求，逐步公开和更新政府采购的全流程和采购进度，增强采购人与供应商之间的信息沟通，从而提升工作效率，减少不必要的误解和质疑投诉。
三是逐步增加政府采购专业人才培养。加强对政府采购人员的培训，是普及政府采购知识的重要手段之一，此外，还应加强政府采购专业人才的培养。2022年版《中华人民共和国职业分类大典》增加招标采购职业，将招标采购人员归属于第二大类——专业技术人员（从事科学研究和专业技术工作的人员）第6中类“经济和金融专业人员”中的第7小类“商务专业人员”。但目前，国内仅有6所专科（高职）院校开设政府采购管理专业，而开设财政学专业的本科高校大多将财政学专业定位为应用经济学，侧重培养本科生的经济学理论知识和实证分析能力，对政府采购等财政管理相关的知识学习和能力培养不足。笔者建议，加强高校与财政部门的合作，以及财政学与公共管理的协作，将政府采购方向列入财政学本科专业方向和公共管理硕士（MPA）的研究方向，共同培养高层次、应用型、复合型的政府采购管理人才。
四是供应商应调整违规行为预期，回归依法诚信经营。诚信经营是供应商在市场竞争中的立业之基、兴业之本。2024年政府工作报告再次强调，各级政府要习惯过紧日子。随着全面实施预算绩效管理的稳步推进，违法违规行为的预期收益必将呈下降趋势，相关监管也会逐步增强，为此供应商应当顺应潮流，回归合法经营。
供应商还可以合理利用质疑投诉机制这一法定救济渠道，维护自身合法权益，但同时也要避免恶意投诉行为。2024年6月，《财政部对十四届全国人大二次会议第2269号建议的答复》表明，财政部未来将积极推进政府采购法的修订，研究完善对供应商恶意投诉或存在诬告、陷害、诽谤等违法行为的惩戒措施。只有良好运行的政府采购质疑投诉机制，才能既保障政府采购公平，又强化对政府采购违法违规行为的监管。
总之，面向未来，应当加强违规行为的协同治理，降低违法违规行为的预期收益，提高违法违规行为的惩罚成本，进一步规范政府采购市场秩序。